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教育规划评估困境与改进策略探析

　[摘要]规划评估是规划制定、实施与反馈完整链条中不可或缺的重要环节。高水平的规划评估可为OO科学制订规划、顺利推进规划实施以及适时调整规划提供必要的决策信息源。《国家中长期教育OO和发展规划纲要（2010—2020年）》以及OOO三中全会《OOOO关于全面深化OO若干重大问题的决定》均释放出对规划评估工作高度重视的信号。但目前我国对于教育规划评估的研究匮乏，教育规划评估对于教育科学决策的支撑较为薄弱。如何提高教育规划评估质量，无疑是亟需深入研究的重要问题，对我国教育规划评估实践主要困境的反思可算是破题的方式之一。本文试图从社会项目评估理论的视角，探讨我国教育规划评估实践面临的主要困境，进而提出若干改进策略，以期有助于提高我国教育规划评估工作的质量。
　　[关键词]教育规划；评估；困境；改进策略
　　中图分类号：g40-058.1 文献标识码：a 文章编号：1673—9949（2015）06—0013—05
　　一、社会项目评估理论的核心观点及其对教育规划评估的价值
　　社会项目评估理论中的项目是指有组织、有计划、持续不断地致力于解决社会问题或改善社会环境的努力。可见，这种项目的实质是OO或社会组织对人类社会活动的一种干预，旨在改善人类的生活质量。社会项目评估是指运用社会研究方法，系统地研究和评价社会干预活动的绩效。这意味着评估者要采用学术的规范和程序，搜集有关项目绩效的信息，并依据科学的逻辑对信息进行分析和解释。社会项目评估理论认为，除了评估人员的专业素质外，社会项同评估的顺利实施至少离不开三个先决条件：一是项同本身理论应明确而合理。只有一个完整而明确的项目理论，才能勾勒出目标一过程一产出一影响等，关于这一项目因果的关系链；二是项目运行信息应全面而真实。这种信息至少应包括项目目标、具体服务内容、目标群体、覆盖范围、服务送达方式、人员投入、经费投入、设施投入等要素，及其在项目具体运作过程中的变化；三是应形成规范而有效的项目评估机制，建立相应的组织管理机制、项目运行监测机制和评估质量保障机制至关重要，对于高度复杂的项目尤其如此。
　　教育规划是现代OO对公共教育服务这一重要人类服务活动的干预，从本质上说它属于社会项目范畴，而且是由一系列小的社会项目层层嵌套构成的社会项目系统，以实现预期的社会干预目标。从这一角度而言，教育规划评估可算是社会项目评估的一个分支，社会项目评估理论对于教育规划评估研究与实践具有一定的理论指导价值，为目前我国教育规划评估实践面临的困境，提供了一个重要的思考框架。
　　二、对我国教育规划评估实践困境的反思
　　（一）源自教育规划设计的困境：项目理论的“灰箱化”
　　教育规划评估的一个核心目的就在于评判教育实践是否完成了预期的工作，并产生了规划预想的结果。这一目的能否很好地实现，取决于教育规划是否具有明确而合理的项目理论。具体而言，如果项目过程理论或项目影响理论含混，就无法判断教育规划执行是否到位，或规划是否取得了预期结果；如果项目过程理论或项目影响理论不合理乃至错误，那么教育规划评估的价值就会大大降低乃至失去意义。长期以来，我国教育规划对于项目理论的表述常处于隐晦乃至“失语”状态，导致项目理论呈现“灰箱化”。主要表现如下：
　　1.教育规划目标不够清晰
　　目标是项目理论的最重要元素，集中反映了规划所建构的因果关系链。长期以来，我国教育规划的目标主要存在如下问题：
　　一是目标比较笼统和模糊。目标缺乏易观察的、可评估的标准，在目标的表述中，常使用诸如“提升”、“推进”、“发展”、“深化”、“建设”等表达能力弱 本文由www. nxhh.net提供，的动词，导致评估者不知从哪些方面能对目标进行有效衡量，于是在评估中经常OO采取最低标准——实践中有相关举措出现即可或实践结果较以往有所改进就行。
　　二是目标的合理性有待提高。首先，对规划中各级目标所依据的理论框架缺乏完整建构。其次，对于目标与具体活动之间的逻辑性，即活动是否可行，是否能导致目标的实现，缺乏刻意考察。再次，对于目标体系内部不同目标之间的逻辑性缺乏深入探究。
　　2.教育规划的具体实施计划和资源组织计划不够清晰
　　目前我国的教育规划文本通常会大致勾勒出教育规划实施的路线图，即从哪些方面推进工作以促进相应目标的实现，但对于各项工作实施计划中诸如背景、内容、覆盖范围、目标群体、执行方、活动方式、各种投入等细致的信息却鲜有呈现，大部分规划项目缺乏规范而详细的计划书。因此，评估者评估规划执行情况时，常面临参照系模糊与残缺、不易深入到规划实施微观层面的困境。
　　3.教育规划调整信息不够清晰
　　我国在教育规划实施过程中不免会对其进行调整。这种变动通常包括目标的调整、某些具体项目没有实施、新增某些项目、原有项目设计发生某些改变等多种形式。规划内容的调整对于评估者而言，非常值得关注，因为这些调整往往是对当前教育OO重点、热点问题乃至教育发展新方向、新方式的一种反映和探索。但目前我国尚未建立针对教育规划调整情况的及时发布和完整备案机制，从而导致在教育规划评估中，常常出现遗漏和错误。
　　（二）源自教育规划运行信息供给的困境；严重供不应求
　　教育规划评估需要大量的规划运行信息做支撑。如果从完整性、系统性、易获取性三个维度来看，我国教育规划评估所需的规划运行信息处于严重供不应求状态。
　　1.运行信息的完整性不足
　　信息完整性主要指规划评估者能否完整收集到实施评估所需的信息以及这些信息是否准确。目前，我国教育规划运行信息的完整性并不理想。其一，整体而言，信息的缺口比较大，大量项目难以提供完整运行信息；其二，信息的准确性有待提高。例如，很多数据的生产还采用大致估算、经验性判断的方式；信息的核实机制不健全；大量信息缺乏及时更新。
　　2.运行信息的系统性不足　信息系统性主要包括两个方面：一是教育规划在运行过程中是否由始至终都留存下相应信息；二是运行信息的记录和呈现是否按规范的指导性框架和标准进行。目前，我国尚未真正建立起规范的教育规划运行信息记录机制，运行信息记录常表现为碎片化、粗线条、不规范，系统的、连贯的、细致的、标准的记录不足。
　　3.运行信息不易获取
　　通常教育规划评估者获取规划运行信息的渠道大致分为四种：一是OO统计部门及其他具有统计职能的机构公开发布的相关信息；二是规划管理方和执行方提供的相关信息；三是由其他社会机构或个人提供的相关信息；四是评估者自己调研获取的相关信息。目前，我国教育规划评估者获取规划运行信息还主要集中在前两种官方渠道，但评估者要想进一步获取官方统计部门未公开发布的信息和规划管理方与执行方未主动提供的信息，难度较大。由于我国教育规划运行过程的社会公开化程度还比较低，因此其他社会机构或个人能提供的可靠信息非常少。评估者如果想通过自己调研获取信息，也常因没有制度化渠道而举步维艰。
　　4.运行信息生产方式“简单化”
　　我国的教育规划运行信息主要为两大类：第一类是包含在OO常规统计信息之中的信息，主要生产者为OO统计部门及其他具有统计职能的机构；第二类是关于规划中一些具体工作的记录、总结、研究乃至评估，主要生产者为规划管理方、执行方以及受其委托开展相关工作的机构、组织或个人。
　　目前，信息生产方式上主要存在如下问题：一是信息生产中对相关机构和人员的信息需求调研不足，信息的数量和质量远远满足不了教育决策、管理和评估领域日益增长的需求；二是信息生产主要依靠综合统计报表系统，对抽样调查、重点调查、科学推算等方式运用不足，导致信息在及时性、细节性方面表现不佳；三是信息生产的标准化建设滞后。例如，对指标的内涵、计算口径和方法缺乏严格规范，导致有时在同一指标上存在不同数据；不重视建立信息的偏差检验机制等。教育规划评估者在信息生产方式上的主要问题表现为：一是被动地接受既有信息，对于这些信息的深度挖掘和二次开发还很不够；二是较少主动开展实地调研和观察。
　　（三）源自教育规划评估机制建设的困境：机制尚未健全
　　教育规划评估并非仅靠评估者一己之力就能顺利完成。它需要多种利益相关方的共同参与，需要评估管理方提供一系列保障条件以及进行必要的评估质量监控。因此，高质量的规划评估工作往往离不开良好的长效支撑机制，这种机制将使评估工作真正作为规划管理链条中不可或缺的一环，被纳入规范的制度化框架。当前，我国的教育规划评估机制建设才刚刚起步，亟待制度化和规范化，突出表现在如下几方面。
　　1.规划评估组织管理机制不健全
　　长期以来，我国对于教育规划评估应由什么机构牵头负责、哪些机构和人员参与、相关各方的权责如何划分、第三方专业社会机构如何进入等，缺乏整体的制度安排。目前，教育规划评估主要由各级教育行政主管部门负责组织，通OO托相关科研院所或高校内的研究团队来完成。这些机构绝大部分是国有背景，其中不少机构是教育行政主管部门直属事业单位，民间社会专业机构参与教育规划评估的机会不多。在专门的教育规划评估工作之外，还有教育行政主管部门、教育督导机构和其他相关OO部门围绕某些教育工作组织开展的各种评估，这些评估资源和评估结果呈散落状态。教育规划评估主管机构并没有为评估者收集规划运行资料和开展评估建立畅行无阻的“通道”，这使得评估者在实践中常遭遇“身份困境”，难以得到众多规划执行方的有效配合。
　　2.规划实施监测机制不健全
　　教育规划评估需要以系统、完整、真实的规划运行信息为基础，因此建立规划实施监测机制非常必要。目前我国的教育规划实施监测机制尚不健全，就监测的性质、监测队伍建设、监测程序、监测内容、监测标准、监测方法和技术等一系列问题还缺乏深入的研究和系统而规范的机制建设。
　　3.规划评估质量保障机制不健全
　　我国关于教育规划评估质量保障机制的不健全突出表现为：一是疏于建构逻辑严密、切合实际的教育规划评估框架，导致参与评估的各方不易了解评估的重点与具体要求；二是忽视对规范而高效的教育规划评估工作流程的建构，弱化了评估工作的严谨性和效率，进而影响到评估工作的质量；三是对教育规划评估理论与方法的研究不够重视，使评估的科学性和有效性提升缓慢；四是教育规划评估的再评估机制不健全，实践中常常忽略对评估结果的反馈和纠偏。
　　三、对我国教育规划评估改进策略的若干思考
　　（一）注重完善教育规划的项目理论
　　1.提高规划目标的明确性和合理性
　　管理学中的目标管理理论认为，好的目标至少应具有：明确性（specific），即说清楚结果且便于理解：可衡量性（measurable），即应有明确而具体的标准，且标准可测量；可达成性（achievable），即目标有挑战性但可实现；强关联性（relevance），即工作中的各部分、各级目标应形成有机结合的目标链：时限性（timeliness），即有明确的时间限定。[3]我国各级OO在研制教育规划时，不妨对照上述5个标准来完善规划目标。
　　首先，要重视建构规划总体的逻辑框架和各项目的逻辑框架。通过这一过程，既可以理清因果关系，又可以清晰界定目标的内涵，这是改善规划目标质量的基础。
　　其次，要用具有评价意义的语言对目标进行表述。即使不能使规划中所有目标可评估，但至少要尽可能使总体目标和重要项目的目标可评估。想增强规划目标的可衡量性，就必须尽可能地将抽象、模糊、理想化的目标转化为清晰、直接、与现实接轨的陈述。最好每个目标只与一个意图和一个最终结果相连；给出明确的目标实现时间。
　　2.将工作实施计划和资源组织计划具体化
　　工作实施计划和资源组织计划的具体化是教育规划过程可评估的前提。项目管理理论认为，项目的计划书应包含实施项目的原因；具体工作内容；具体实施地点；开始和完成的时间、承担者、参与者、服务对象；具体的实施方式；项目做到什么程度，支出的成本以及产出的数量和质量。可将教育规划的各项工作的实施计划和资源组织计划具体化，同时还要反思计划的这些具体细节是否合理，工作实施计划和资源组织计划是否相互匹配。由于教育规划文本篇幅有限，不可能呈现所有实施细节，因此应尝试建立教育规划项目计划书完整备案制度，既能增强规划的可操作性，也有利于规划监测和评估。　3.改变项目理论的“隐性调整”状况
　　教育规划调整可分为多种情况：从调整内容来看，有对目标的调整、对某些具体项目的调整、新设某些项目等；从调整结果来看，有积极主动的调整，也不乏消极被动的调整；从调整力度来看，有些调整较大，有些只是微调。不管哪种调整都会对规划的项目理论有所影响，及时掌握规划调整情况对于评估的重要性不言而喻。改变项目理论的“隐性调整”，需要建立健全教育规划调整信息及时发布和完整备案制度，在变更记录中应就变更内容与实施计划、变更原因与主要依据等进行详细说明。
　　（二）多途径缓解教育规划运行信息的供需矛盾
　　1.力求使规划运行信息更加完整
　　教育规划评估者期望在现实条件允许的情况下，能收集到丰富、可信的规划运行信息和相关外部环境信息。为此，教育规划管理机构应建立健全规范化的规划运行信息记录机制和相应的信息核实机制、信息纠偏机制、信息及时更新机制。通过开展培训、专家指导、定期核查等方式，促使规划具体执行机构尽可能全面而准确地记录规划运行信息。
　　2.力求使规划运行信息更加系统
　　教育规划管理机构建立规划运行信息记录机制，使规划运作从始至终都留下相应信息，这只是解决了信息供给的全过程向度问题。在此基础上，还应建立标准化的信息记录框架和流程，对信息采集的频度、内容、标准、程序、方法等进行规范，从而使信息记录更为系统化和标准化。
　　3.力求使规划运行信息获取渠道更加多元与畅通
　　首先，OO加快推进政务信息的全面公开。除依法不能公开的内容外，关于决策、执行、管理、服务、结果方面的信息应全面公开。同时，公民、法人或其他社会组织如需了解未OOO息，可向相关行政部门提出信息需求申请，相关行政部门应依法予以反馈。其次，教育行政主管部门对外要加强同OOO、OOO、人力社会保障部门、OOO门等具有统计职能的机构的信息交流和协调机制，对内要建立教育规划管理方、执行方、监测方和评估方定期交流和研讨规划运行信息的机制。最后，教育规划评估者除了依靠官方渠道获取规划运行信息以外，还应注重对非官方渠道的利用。例如，评估者可结合自身的信息需求，主动深入实践开展相关调查和研究；评估者还可尝试从其他社会专业机构、专业研究者的调查和研究中获取自己所需的信息。而这种信息收集方式通常需要教育规划管理部门给予经费、行政沟通、制度等方面的支持。
　　4.主动OO规划运行信息生产方式
　　不少教育规划运行信息是靠OO已建立的常规统计信息系统生产的，今后这种常规统计信息生产系统应改变目前封闭式的、对实践需求反应迟滞的、过于依赖现有综合报表系统的生产方式，转而增强对数据受众需求的调研和对统计指标的持续研发，注重增加必要的周期性普查、经常性抽样调查、重点调查、科学推算等，以更好地发挥其服务于决策、管理和评价的功能。对于教育规划管理方而言，应尽快建立健全教育规划运行信息监测系统。通过构建标准化的临测框架，运用现代信息技术建设基础信息数据库和管理公共服务平台，将监测内容、渠道、资源和受众整合于同OO台，从而使规划运行信息生产系统化、规范化。对于教育规划评估者而言，首先应重视对既有信息的深度挖掘和二次开发，即根据评估需要分析的问题，对现有相关信息进行一系列整理、细致分类、整合、运用；其次应更多地主动生产信息，例如对部分重点、热点、难点问题开展实地观察、问卷调查、深度访谈、主题小组调查等活动。
　　（三）全面推进教育规划评估机制建设
　　1.加强教育规划评估组织管理机制建设
　　教育规划主管部门应建立健全教育规划评估组织管理机制，主要包括明确规划评估的目的、原则、程序、结果使用方式；规划评估的负责机构、参与机构以及各方的权责；各方参与方式与工作考核、问责标准；法规、制度、人员和经费等方面如何保障等。特别是OO应尽快引入市场机制，建立健全购买教育评价服务的招投标制度，以及督促相关机构积极配合教育评估工作。
　　2.积极推进教育规划实施监测机制建设
　　教育规划实施监测机制的健全对规划管理和评估都非常有用。教育规划主管部门推进教育规划实施监测机制建设，首先要明确规划监测的实质即“规划执行评估”，以免监测的内容过于泛化或不符合需求；其次要针对监测指标框架和标准、监测周期和流程、监测方法和技术、监测报告形成和监测结果使用、经费保障、人员从业资格要求和队伍建设方式等进行合理的设计，并在此基础上形成指导手册和管理信息系统。
　　3.注重教育规划评估质量保障机制建设
　　从广义的角度看，教育规划评估质量保障机制建设包含的内容很宽泛，甚至可囊括上文所述的项同理论优化、信息供给OO和评估机制建设。从狭义的角度看 本文由www. nxhh.net提供，，教育规划评估质量保障机制建设应主抓两个方面：一是要重视对教育规划评估理论和方法的研究，加大经费扶持力度，引导专业科研人员深入开展关下适应我国国情的教育规划评估和监测的基础理论、评估和监测框架、评估和监测方法、数据质量控制等方面的研究；二是建立教育规划评估的再评估机制，在每次评估之后参与评估工作的各方应就评估目的是否有价值、指标体系是否合理、评估程序是否科学、评估过程是否客观、评估结果是否符合实际等进行检验、反思和纠正。