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中国教育法治化:历程、问题与反思

　　摘要：从“法制”走向“法治”，不仅仅是概念层面的变化，更体现出我国教育治理的系统性和综合性变革。我国已经进入到全面依法治教的新时期。从新中国成立至今，我国教育依次经历了探索、确立和完善三个时期，建立起系统性的教育法律体系。然而，我国的教育法治化总体进程仍比较缓慢，在整体规划和设计、法律执行和监督体系、专业化队伍建设、立法技术及法律与政策概念的明晰等方面仍需要持续改进，确保有法可依和依法治教落到实处。
　　关键词：教育法治化；依法治教；法律执行；法律监督；立法技术
　　中图分类号：G40-011.8
　　文献标识码：A
　　文章编号：1672-4038（2015）02-0025-05
　　从新中国成立之初发展至今，我国教育法治化走过了一条交织着曲折和奋进的道路。当前，我国已进入了全面依法治教的新时期。理顺教育法治化的过程、总结其中的一些利弊影响，是进一步深化教育法治OO的必然之势。
　　一、我国教育法治化的历程
　　1 探索时期
　　1949年，新中国成立。为了构建起OOOO教育体系。教育领域全面展开OOOO教育改造运动。其中，教育法律法规占据着特殊的地位。1949年制定的《共同纲领》对中华OO共和国的教育性质、教育目的、教育研究方法和教育发展任务做出了清晰的规定。从1949年到1965年，我国陆续OO一些具有法规性质的文件，称不上严格意义的法律法规，但这些文件为之后教育法律法规的制定打下基础。1960年开始在小、中、大学领域制定工作条例。1961年，我国分别制定实施了《全日制小学暂行工作条例（草案）》（简称“小学40条”）；《全日制中学暂行工作条例（草案）》（简称“中学50条”）；《OOO直属高等学校暂行工作条例（草案）》（简称“高教60条”），该条例并没有得到实施，但其中的一些指导原则在今天看来也具有指导价值。“***”期间教育领域的工作虽然受到了重大的破坏，但是也制定OO了一些教育工作条例。1963年，OOOO颁发了《全日制中学暂行工作条例（草案）》和《全日制小学暂行工作条例（草案）》，对于教育秩序的规范和教育OO的展开具有深远影响。
　　2 确立时期
　　1978年，十一届三中全会将法制作为我国拨乱反正的治国方略，开启了我国法制建设的划时代时期。1980年，全国OOOO会制定通过了《中华OO共和国学位条例》，成为新中国第一部由国家最高权力机关制定的教育法律，标志着我国法制建设开始步入正轨。OOO于1981年制定了《中华OO共和国学位条例暂行实施办法》，对上述法律的规定作了进一步的细化，使其更具操作性。1982年第五届全国OOOOOO第五次会议通过了新的宪法，其中对于法制建设的重视和教育的规定对以后教育法制建设具有重大意义。1985年，OOOO制定颁发了《关于教育体制OO的决定》，为教育体制OO和教育制度体系构建奠定了基础。1986年，第六届全国OOOOOO第四次会议通过了《中华OO共和国义务教育法》，有学者将其看成是我国教育法治化的真实开端，其原因就在于，这是一部专业性和针对性都纯粹用来指导教育的法律，由全国最高权力部门制定实施，对于义务教育领域的方方面面作了明确而具体的规定。全文共十八条，对义务教育的性质、范畴、管理体制、运行规则、法律主客体以及各级各类教育利益者应承担的权利和义务作出了具体规定。各级各类教育行政单位在此基础上制定了具体的实施条例和规章制度，实现了义务教育办学的规范运行。此外，根据国家制定的教育法律法规内容和地方教育发展实践，各级地方OO制定了众多的地方性教育行政和学校管理法规。
　　3 完善阶段
　　1986年《义务教育法》的颁发在整个教育法治化体系构建中起着承上启下的作用。在此之前，还找不到专门指导某一基本教育种类的法律，而之后则陆续OO了一批教育基本法律，逐步形成规范格局的教育法律体系。
　　1986年到1995年，教育领域内部的各种基本法律逐渐OO。1993年，《中华OO共和国教师法》在第八届全国OOOOOO第四次会议上通过。同年，OOOOOOO颁布了《中国教育OO和发展纲要》，其中明确提出：要争取到20世纪末期，初步建立起教育法律、法规体系的框架，这是国家层面首次提出的清晰明确的关于教育法治化体系构建的规定。可以说，20世纪90年代以来OO的各种教育法律法规都受到《中国教育OO和发展纲要》的推动。1995年，《中华OO共和国教育法》由第八届全国OOOOOO第三次会议通过，成为教育立法的“奠基之法”，奠定我国教育法治化的法理基础。
　　1995年到2000年，各类教育基本法律法规也逐步OO，基本形成了一个以《宪法》为支撑，以《教育法》为契机，以《高等教育法》《义务教育法》《职业教育法》等为基础的基本教育法律框架，教育工作基本实现了“有法可依”。1996年，第八届全国OOOOOO常务委员会第十九次会议通过了《中华OO共和国职业教育法》，成为指导职业教育的基本法律。1998年。第九届全国OOOO会第四次会议通过了《中华OO共和国高等教育法》，成为指导高等教育的基本法律。此外，OOOOOOO和OOO等部门依据相关法律制定了具体的法规、规章和条例等，对于各个教育类别的具体教育问题作了规划性的、针对性的规定。
　　进入到21世纪，我国教育法治化建设进入崭新的时代。2002年，为了更好地解决民办教育和公办教育的和谐关系，实现全社会关心教育的局面和推动民办教育的持续快速发展，第九届全国OOOO会第三十一次会议通过了《民办教育促进法》，成为社会力量参与办学的基本法律依据，赋予了民办教育与公办教育同等的法律地位。
　　二、教育法治化过程中存在的问题
　　1 教育法治化总体进程缓慢
　　教育法治化是一个理顺教育系统内部各种教育利益主体的关系，形成清晰明确的权利和义务关系，最终推动教育系统实现依法治校和依法治教的可持续发展过程。教育法律法规的体系构建和运行机制是其两个基本的构成单位。纵观我国的教育法治化进程，首要的问题就是总体进程缓慢。到目前为止，教育法律体系只能定义为基本完善，教育基本法律仅仅包括六部，分别是《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《教师法》《民办教育促进法》，时间跨度从1980年到2002年。一方面体现了我国法治化是一个逐步推进的过程，教育法律法规的制定仍急需完善。比如：教育宏观方面的学校管理、OO治理、政校关系、教育投入等方面缺乏专门的法律法规；微观方面的教育行政人员专业化、学校考试、学生管理等方面也没有专门性的法律法规。另一方面，许多OO制定的有关法治化完善的工作都没有按时完成。如2004年，OOO批转了OOO《2003-2007年教育振兴行动计划》，提出了“五修四立”的立法规划。时至今日，将近10年的实践也仅仅是于2006年完成了《义务教育法》的修订，其他工作仍处于持续开展之中。由此看来，整个教育法治化的过程缺乏系统的强制性推进过程，一个系统的过程不能仅仅依靠一些即时性的政策、条例解决根本问题，教育法制化需要系统性的规划和切实性的实施策略。 　　2 教育法律体系仍不完善
　　教育法是依法治教的依据。作为法的一个特殊类别，教育法在调节教育系统内外关系、解决根本性教育问题方面起着重要的作用。教育法律体系的完善是实现教育法治化的重要步骤和评价标准。从上述发展历程来看，当前我国教育法的体系构建仍处于进一步的完善之中。首先，教育领域仍急需一些基本法律的制定，不断涌现的教育问题缺乏明确的法律指导。总结而言，当前教育领域急需制定的法律主要包括：《学校法》《考试法》《教育行政法》《教育投入法》《终身教育法》等。这些法律作为一个专业教育领域的基本法，对于全面理清教育关系和权利、义务关系起着重要的填充作用。其次，当前位于基本法律之下的下位法规和规章的制定仍然不足，这些工作没有得到相关部门的重视，法律法规的贯彻执行缺乏上下贯通性。第三，相关法律的修订和完善仍未完成。如上所述，OOO曾经提到“五修四立”，其中包括对当前已经存在的五种基本教育法律进行修订。目前仍未完成的是《高等教育法》《教育法》《教师法》和《学位条例法》。每一种教育法律制定时必然受制于当时的主客观条件OO，因此教育法律的修订就成为必然。
　　3 教育法律法规执行无力
　　我国在逐步形成教育法治化体系初期，由于当时的社会历史背景，依靠“人治”OO教育发挥了重要的作用。新中国成立初期，为了尽快形成OOOO性质的新教育体制，依靠具有强烈针对性、迅速性的教育政策解决旧社会的教育痼疾就成为必然的选择。这也给教育法治化进程设置了一定的障碍。以人代法、以言代法等现象在教育领域仍持续存在。教育法律的强制性抵不过行政人员手中的权力。例如：教育经费达到4%始提出于1993年。当时颁布的《中国教育OO和发展纲要》中明确写道：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例。在本世纪末（即20世纪末）达到4%”。2010年OOO颁布的《教育规划纲要》中提出：提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%。据有关统计表明，2012年，国家教育投入始突破4%的门槛。何以国家规定经过将近十年的时间都没有在实践中得以实现？其中包含的问题不仅仅是教育问题自身复杂所带来的难解决，同时也反映出我国教育法在执行过程中困难重重，许多实践者视教育法律法规为“儿戏”，在工作管理中并没有将法律法规作为指导准则。
　　4 教育立法技术缺乏规范
　　法律的制定过程与立法技术的高低是分不开的。立法技术中隐含着对于法律精神的把握、法律对象和法律权利、义务的明晰。规范化的法律条文有助于准确理解法律的内涵、准确在实践中应用法律条文。当前我国教育法中仍存在不规范的法律表述，带来了法律理解、遵守和适用的误区。我国当前立法技术不足主要表现在：一是缺乏操作性。我国当前教育立法多是做出一些原则性的客观规定，这些规定建基于众多因素的综合考虑之上。能够体现出教育问题的本质和价值选择。但是我国教育法律普遍缺乏操作性的探索和可行性的探索，即使在一些实施细则和地方OO细化的规章中也多见原则性的规定而少见可操作的步骤。二是缺乏实践调查和对多方利益群体的关注。在2010年《教育规划纲要》的制定过程中，征求了包括专家、学者、校长、教师、家长、学生和社会团体等能够反映各方利益的代表意见，这种形式对于制定科学性的教育法律法规有重要的借鉴意义。三是法律法规条文用词不规范。如《教育法》中规定：“国家、社会对符合入学条件、家庭经济困难的儿童、少年、青年。提供各种形式的资助。”“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级OOOO可以给予适当支持。”其中的“各种形式”和“适当支持”都易使得在细化过程中出现随意性的规定。还有一些法律中常有“另行规定”等表述，这种表述使得实施中出现随意性，不符合法律条文严谨的指导性原则。此外，教育法规名称中仍存在一部分所谓的“试行”、“暂行”规定，尽管已经试行了十几年，这些词语仍存在于名称中，甚至一些法规自产生到废除都没有去掉这类词语。
　　三、教育法治化的反思
　　1 教育法治化需要前瞻性的规划和设计
　　教育法治化是一个持续发展的系统工程，其中涉及教育系统内外多重因素的交叉影响，必须在理清教育法治化发展过程，明晰当前教育问题的基础上进行总体把握。首先，国家须将基本教育法的制定和修订工作落到实处，尽快制定出可操作性的工作步骤。在当前教育发展现状的基础上进行前瞻性的设计，准确把握教育问题，从总体上进行教育法的系统设计，最终形成上下贯通、结果合理、内容全面、关系明确的教育法体系。其次，将完善教育法体系和及时更新法律修订作为各级地方OO相关部门的工作重点。各地OO的教育法规、规章等要在实践调研的基础上，反映出本地的教育特征，改变当前教育法的下位法规制定中出现的“复印现象”，使其能够在解决本地教育问题中发挥作用。再次，改进教育法律制定的流程。随着教育问题在社会发展中的作用不断凸显，教育越来越成为与OO利益切身相关的“民生”工程，依法治教的理念也逐步深入民心。在教育制定过程中应采取诸如听证会、访谈、网络调查等形式汇集多方智慧，听取民众建议。反映OO心声。
　　2 健全法律执行和监督体系，确保有法可依和依法治教落到实处
　　当前已有的法律发挥不到应有的作用，一方面与教育人治的传统惯性有重要关系，另一方面则是由于教育法的欠操作性和科学性使得教育法成为“软法”，无法引起教育管理者的重视。为解决这些问题，一方面应提升教育管理者的法治意识，通过教育法的广泛宣传和学习，在教育系统内逐层强化法治观念，培养依法治教和依法治校的能力。通过专业队伍建设和制度建设，将教育法的行为准则具体到教育的基本组织和人员之中。另一方面应健全教育法治化的监督机制。教育法的实施不能仅仅依靠OOO门的行政化力量，应当在国家力量的引导下，协OO育系统内外各种利益群体的力量，充分发挥权力机关的行政检查监督作用、专家学者的专业化评价和社会大众、社会团体的社会监督、提供建议等力量，使各种监督能够发挥合力作用，保证法律法规的贯彻实施。 　　3 加强立法、执法方面的专业化队伍建设
　　一方面，提升教育立法队伍建设的专业水平。教育法律法规的制定有特定的程序需要遵循，但最终法律条文的形成有赖于专业水平高低。各类立法人员不仅要掌握教育法制定方面的程序规范、条文表述以及法律内外部关系等知识，同时需要掌握教育专业知识，总体把握教育问题，深入实践进行调研。此外，专业化的立法队伍还需具有创造革新的勇气，能够从大局着手，更新立法程序，发扬OO精神，广泛征求各方意见。最终制定出符合教育发展规律、体现OO意志的法律法规。另一方面，建设高水平的专业教育行政执法队伍是教育法治化的关键步骤。为此，教育行政机关必须将“依法行政”的理念落实到具体的实践中。通过制定严格的执法制度保障法律法规在法定的职权范围内实施。滥用执法权必须予以追究。其次，通过制定完善的教育救济制度，如教育行政处罚制度、行政复议制度、教育申诉制度以及教育仲裁制度等保障公民的合法权益。最后，通过各种途径吸纳社会上的优秀人才充实教育行政执法机关，提高专业人员的比例，最终形成专业化的执法队伍。
　　4 理顺教育法与教育政策的关系，保证教育法在实施过程中的一致性
　　教育法律法规和教育政策都是为了更好地服务于教育而制定实施的。正确认识两者之间的区别和联系，才能更好地实现教育法治化。一方面，教育政策与教育法律法规在教育基础、体现的意志、根本任务和思想理论基础方OO有一致性，因此，针对具体的教育事务指导方面。两者不能出现相互矛盾甚至是冲突的规定；另一方面。教育政策和教育法律法规不可相互替代。首先，教育法律法规对教育政策的制定具有约束作用。教育法律法规更能体现教育发展的规律，教育政策本身的随意性和具体针对性使得其在制定过程中可能忽视一般性的教育规律。因此，教育政策的规定要以教育法律法规为基准。其次，教育政策在经过了实践和实践的考验后会变得更为成熟，具有了成为教育法律法规的一定条件，因此。教育政策也为丰富教育法律法规提供了借鉴意义。要适时利用教育法律法规检验教育政策自身的科学性，同时也可在教育法律法规制定中添加成熟的教育政策规定。
　　5 提高立法技术水平，增强教育法的科学性、规范性和可操作性
　　为了提高教育法的立法技术水平，首先应规划教育立法的程序。在制定一部教育法律法规时进行详细的前期调研。每一部教育法律法规都具有特定目的，在确定具体规定内容时要有清晰的调研方案，明晰教育的实践发展情况，理清内外部关系及产生的前因后果。其次，与整个教育法体系相协调。无论是新增的教育法律法规还是修订已有的法律法规，都是为了教育法体系的更加完善，因此，应重点保证教育法的和谐统一，在保证每部法律法规个性化的同时，关注整体的统一性。再次，建立OO的多方利益主体参与的制定程序。教育问题关平民生，教育法律法规的制定应尽量听取多方利益主体代表的意见和建议。随着网络信息工具在社会领域中的逐步深入和扩展，社会民众通过网络工具参与教育决策和教育讨论也逐日成为可能。最后，关注教育立法的细节问题，如教育法律语言运用、条款规定的前后一致、教育法的名称规范等问题。一般来说，高层次的教育法原则性强，提供我国教育发展的方向性指导：越下位的法规性文件则必须在原则指导上提出具体的实施性、操作性规定。教育法律法规不能成为空话，要改变教育法的“软法”性质，就必须使其能够切实地在教育实践中发挥作用。
　　（责任编辑 石连海）